——2008年6月18日在阜阳市三届人大常委会第十六次会议上

市人大常委会副主任   储金水

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

根据市人大常委会2008年工作计划安排，6月10日至12日，市人大常委会组织执法检查组，由市人大常委会副主任储金水、董可乐分别带队，部分常委会委员和市人大代表参加，在团市委的协助下，对我市实施《未成年人保护法》情况进行了检查。这次检查的重点：一是依法保障未成年人受教育的情况，特别是农村留守儿童少年受教育的情况；二是未成年人的社会保护，特别是文化环境管理的情况；三是对未成年人违法犯罪行为进行教育、挽救及司法保护等方面的情况。检查组听取了市及部分县（区）政府关于贯彻实施《未成年人保护法》情况的汇报；召开了市及部分县（区）未成年人保护工作委员会（以下简称未保委）部分成员单位负责人、法制副校长、教师、律师代表、村（居）民委员会负责人参加的座谈会；采取实地检查的方式，对太和县、颍上县、颍泉区实施该法的情况进行了检查。同时，委托界首市、阜南县、临泉县、颍州区、颍东区人大常委会对辖区内实施《未成年人保护法》的情况进行了检查。执法检查前，市人大常委会作了公告，并在检查期限内设立了举报电话。现将执法检查情况报告如下，请予审议。

一、  主要做法和成效

据有关部门统计，全市现有未成年人2365341人，占全市总人口的24.26%，其中16周岁至18周岁的409238人，14周岁至16周岁的355709人，14周岁以下的1600394人。全市现有各类学校3645所，在校学生1888990人，其中义务教育阶段学校3222所（初中519所、小学2697所、特教学校6所），在校学生1553159人（初中510328人、小学1040986人、特教学校1845人），义务教育学校占各类学校的89%，占学生总数的82%。目前，全市父母双方外出打工的留守中小学生310561人，留守初中生225005人（其中留守小学生209256人，留守初中生101305人；独自生活的小学生6707人，初中生13260人）。

（一）建立了未成年人保护工作组织机构。近年来，我市各级政府把保护未成年人工作，当作一项关乎祖国未来、民族希望的大事来抓，纳入经济社会发展的总体规划。为发挥组织协调作用，市政府及各县市区都成立了未保委，未保委由政府及教育、文化、工商、劳动、公安、广播电视、新闻出版、财政、民政等有关部门、审判机关、检察机关和共青团、工会、妇联等社会团体的负责人及社会知名人士组成。主任由政府负责人担任，办事机构设在同级共青团委员会。各地还普遍成立了关心下一代工作委员会、妇女儿童工作委员会等相关组织。2007年6月1日新修订的《未成年人保护法》实施以来，各级政府遵循“党委统一领导，党政群齐抓共管，有关部门各负其责”的工作原则，及时制定实施意见，明确各成员单位工作任务，较好地强化了未保委成员单位的工作责任。

（二）开展了形式多样的宣传教育活动。各地把学习宣传《未成年人保护法》纳入“五五”普法规划，开展了形式多样的宣传教育活动。市广播电台常年开设“未成年人教育”和“预防未成年人犯罪”的法制类栏目，举办了“与法同行校园行”活动。界首市、太和县、颍上县、颍泉区注重发挥学校教育的主阵地作用，把法制教育纳入教学计划，组织学生观看法制教育类电影及法制宣传图片展，开展法律知识竞赛、普法征文比赛、模拟少年法庭和小交警等法制教育活动。颍州区、阜南县、临泉县组织有关部门广泛开展预防艾滋病“面对面”宣传教育活动，让广大学生了解预防艾滋病常识，教育引导未成年人远离毒品。2007年以来，颍东区发放《未成年人保护法》宣传册及未成年人自护教育、禁毒宣传材料近2万份，展出法制宣传图版80块，播放法制宣传教育片20场。一系列宣传教育活动的开展，使未成年人的法制观念和自我保护意识有了较明显地增强。

（三）改善了未成年人接受教育状况。我市义务教育基础比较薄弱，如何保障未成年人的受教育权，一直是实施《未成年人保护法》的重点和难点。为了把未成年人保护工作做好做实，各级政府和有关部门采取了多种措施：一是各中小学校都聘请了法制副校长或法制辅导员，部分中学配备了兼职心理健康辅导老师。二是关爱农村留守学生，解决进城务工人员子女上学难问题。仅阜城就有20多所公办中小学校作为进城务工人员随迁子女定点就读学校，据统计，农村务工子女进城入学的小学在校生1056人，初中在校生2125人。三是教育部门推行了一系列改革措施，逐步从注重应试教育转变到注重素质教育。四是加大教育扶贫力度。2005年以来，全市共筹资320多万元，帮扶贫困学生3100多人次，新建希望小学6所，建立春蕾学校2所，春蕾女童班12个。五是强力推进中小学校危房改造工程，为中小学生提供安全的学习场所。2001年以来，全市每年消除D类危房近11万平方米，新建校舍11.7万平方米，今年可把数据库内D类危房全部改造完毕。六是努力降低农村初中生辍学率。2007年，初中阶段适龄儿童少年入学率，阜城和县（市）城达98%以上，农村达95%以上。市教育部门要求农村初中在校生辍学率严格控制在3%以下。

（四）优化了未成年人成长环境。2007年，市及各县市区关工委共组织127个报告团，举行优良传统教育、法制教育报告会300多场，受教育青少年40多万人次，帮助失足青少年102人。有19万学生家长在家长学校受到教育，还有400名老同志担任网吧义务监督员。各级团委广泛开展青少年维权岗、“12355”青少年服务热线、希望工程等活动，加强了青少年的保护工作。民政部门对未成年人中孤、残、艾滋病患者等特殊群体给予优抚，较好地体现了党和政府的关爱。全市认真开展学校及周边治安环境专项治理活动，严厉打击侵害师生人身财产安全的不法行为，防范校外人员到学校滋事、盗窃、抢劫、索要钱物等。各地组织文化、新闻出版、工商等部门联合行动，清理整顿音像制品、电子出版物和图书报刊市场，并加强对电子信息产品和计算机网络的监管，防止有渲染暴力、恐怖、色情、迷信等内容的出版物对未成年人产生不良影响。今年以来，全市共收缴各类非法音像制品近15万盘，立案查处违规网吧30余家。

   （五）重视了对未成年人的司法保护。认真贯彻“教育、感化、挽救”的方针。全市公安机关在办理涉及未成年人违法犯罪案件时，基本做到了可拘留可不拘留的不拘留，可报捕可不报捕的不报捕，可劳教可不劳教的不劳教。多数看守所基本上做到了对被羁押的未成年人与成年人分押分管，并根据未成年人的生理和心理特点，在学习和生活方面给予照顾。全市检察机关依法办理未成年人违法犯罪案件，尽可能减少使用强制措施，基本做到了可捕可不捕的不捕，可诉可不诉的不诉。全市两级法院根据现有审判力量及未成年人刑事案件数量等实际情况，采取设立相对固定的合议庭或指定专门的审判人员，负责未成年人刑事案件的审理，基本做到了寓教于审、依法维权、科学量刑、跟踪回访。全市两级司法行政机关认真落实了对未成年人的法律援助工作，仅2007年就办理此类法律援助案件103件。全市司法机关把向未成年人传播淫秽物品等案件作为打击重点，严厉打击拐卖、绑架儿童，教唆、胁迫、引诱未成年人犯罪的违法犯罪活动。同时，司法机关加大了对侵犯未成年人人身、财产安全的违法犯罪案件的查处力度，较好地为未成年人提供了司法保护。

二、存在的主要问题

（一）未成年人受教育权的保障还存在薄弱环节。一是学校大班额现象比较普遍。阜城和各县（市）城区中小学校普遍存在大班额问题。太和县三中有40个教学班，在校学生4000余人，班均超过100人；该县民族中学有几个班的学生多达130余人。二是基础设施跟不上。全市科技馆、图书馆、少年宫、体育馆等青少年活动场所建设普遍滞后，不少学校没有图书馆、实验室，多数学校缺少体育场地和设施。三是农村中小学校普遍缺少音、体、美及信息技术教师，制约了学生综合素质的全面提高。四是推进学校均衡发展的进度慢，特别是一些农村偏远中小学教学质量差，缺乏吸引力，个别地方初中生辍学率比较高。五是农村中小学校危房改造面临较大压力，原数据库内D类危房尚未改造完，“双基”达标时建的校舍又有一部分成为新危房。六是寄宿制学校建设步伐慢、数量少，远远不能满足需要，且已建的寄宿制学校住宿条件差，有的每间宿舍要住20名学生，每张高低床睡4个人。七是有的地方没有将流动适龄儿童少年就学问题纳入本地教育发展规划，一些公办学校不愿接收流动人口子女入学，或变相收取择校费、借读费。

（二）不良文化环境对未成年人危害严重。多年来，社会环境、特别是文化环境对未成年人的不良影响一直是人民群众反映强烈的问题。文化市场涉及面宽，影视作品、音像制品、图书报刊及互联网上网服务等分属不同部门管理。由于职能交叉，执法力量分散等问题，在一定程度上影响了执法效果。一些地方网吧、游戏厅等文化场所违规经营现象屡禁不止，边查边犯。更为严重的是，有些电子游戏厅逐步演变成地下赌场，一度销声匿迹的非法录像厅在一些地方尤其是“城中村”和城乡结合部又有所抬头。不少乡镇所在地网吧、“黑网吧”成了管理的真空。有害卡通画册和淫秽“口袋本”图书，以及含有恐怖、色情、迷信等内容的盗版音像制品仍在流入市场。不良文化环境不仅影响了未成年人身心健康，而且已经成为诱发事故、滋生青少年违法犯罪的温床。

（三）未成年人违法犯罪呈上升趋势。据统计，全市公安机关抓获未成年人涉嫌犯罪人员：2006年为180人，2007年为299人，同比增长了66.11%。其中涉嫌侵财类的占71%,伤害类的占17%,其他类的占12%。2007年6月至2008年5月，我市两级法院共受理未成年人犯罪案件125件，与2006年6月至2007年5月相比，受理案件数、犯罪低龄化趋势及适用缓刑数都有不同程度的增加。全市未成年人犯罪的主要特征为：犯罪年龄低龄化，犯罪类型多元化，犯罪手段成人化，犯罪形态团伙化。

（四）对未成年人的司法保护尚有差距。有的公安机关办案人员在处理涉及未成年人的治安案件时，存在重处罚、轻教育、轻挽救的现象。有的看守所对羁押的未成年人没有与成年人分别关押，造成交叉感染，影响教育、矫正效果。有的基层检察院对一些有挽救余地的未成年人适用了逮捕措施。全市两级法院均未设立少年审判庭，只是指定专人办理该类案件。有的基层法院在审理不履行监护职责、遗弃虐待未成年人、不尽抚养义务的民事案件时，未能做到最大限度地保护未成年人的合法权益。

（五）贯彻落实未成年人保护工作的有效机制还没有完全形成。一些地方对未成年人保护工作重视不够，没有把未保工作列入议事日程，经费没有纳入财政预算。全市多数乡镇没有建立未保组织。各级未保办设在团委，人员由团委权益部工作人员兼任，力量十分薄弱，不能适应未保工作出现的新情况、面临的新任务。有的未保委成员单位贯彻实施《未成年人保护法》仅停留在口头上、会议上和文件上，工作缺乏积极性、主动性、经常性、持久性。

三、几点建议

（一）进一步加大对《未成年人保护法》的宣传教育力度。要高度重视未成年人保护的宣传教育工作，进一步加大宣传教育力度，增强全社会保护未成年人的责任意识。采取多种途径教育广大家长依法履行对未成年子女的监护职责和抚养义务。通过多种形式、渠道，广泛开展学法、用法、护法活动，切实提高广大未成年人的法治观念，维权意识。用活生生的典型事例强化对《未成年人保护法》的宣传。努力构建学校、家庭、社会、司法四位一体的宣传教育网络，不断提高宣传教育效果，真正使《未成年人保护法》家喻户晓、深入人心。

（二）进一步加强未保工作的组织建设和机制建设。各级政府要进一步加强对未成年人保护工作的领导，协调有关部门做好未成年人保护工作，切实将未成年人保护工作纳入国民经济和社会发展规划，相关经费纳入本级财政预算。乡、镇、街道办事处未成立未保委组织的应尽快成立并开展工作。各级未保委要及时调整充实未保委组成人员和工作力量，明确各成员单位工作职责，建立工作落实机制和制度，制定年度工作计划，定期召开会议，研究解决未成年人保护工作出现的新情况、新问题。调动社会各级组织、各界人士在未成年人保护事业中的积极性，真正发挥未保委协调、统筹、整合各种力量的作用，齐抓共管，形成合力，着力推动我市未成年人保护工作的健康发展。

（三）进一步把未成年人受教育的权利落到实处。要牢固树立优先发展义务教育的理念，加大推进教育均衡发展的力度，加快城乡中小学校布局合理调整和规划实施的进度，合理划分教学区段，加大财政投入力度，逐步解决中小学校大班额、学生活动场所少、新增危房校舍改造等问题。加强对农村中小学教师的培训，不断充实农村中小学音、体、美及信息技术教师队伍。坚持“以流入地政府管理为主，以公办中小学就读为主”的原则，切实保障进城务工农民子女接受义务教育的权利。高度重视农村留守儿童少年的教育保护问题，积极探索建立农村留守儿童少年教育保护工作机制和保障措施。加快实施寄宿制学校的建设步伐，为农村留守儿童少年提供良好的学习环境。进一步重视特殊教育学校的建设，为盲、聋、哑、弱智儿童提供必要的教育保障，使他们能与同龄人一样健康成长。政府应组织有关单位就有严重不良行为的未成年学生的集中教育问题，开展专项调研论证，制定切实可行的措施。

（四）进一步优化未成年人的成长环境。各地中小学校要更加重视对未成年人的思想道德和法制教育，开设专门的课程，通过举办报告会、少年模拟法庭、组织学生参观监狱等活动，增强其法律意识和法治观念。充分发挥家庭的养教监护功能，采取多种途径教育广大家长既要关心孩子的身体健康、学习成绩，更要注重培养孩子的优良品德和健全人格。未成年人法定监护人所在单位、组织或所在社区、村民委员会对法定监护人不履行监护职责，以及侵害被监护人合法权益的违法行为应予劝诫、制止，构成犯罪的司法机关应依法严惩。民政部门要加强对未成年人特殊群体的保护，给流浪乞讨或离家出走的未成年人和孤残儿童更多的关爱和帮助，让他们能深切感受到社会的温暖。高度重视社区和村民委员会在未成年人保护工作中的重要作用，结合《预防未成年人犯罪法》的实施，将闲散未成年人的教育管理作为社区和村民委员会工作的一项重要内容。进一步发挥共青团、工会、妇联会、关工委等社会群众团体的作用，形成全社会都关心未成年人健康成长的良好社会氛围。全市所有商业营业网点应设置禁止向未成年人出售烟的警示标志，市场管理部门予以监管落实。任何组织或者个人不得招用未满十六周岁的未成年人，违反者，劳动保障部门依法查处。根据形势需要定期、不定期开展未成年人保护专项行动，加大对社区环境、校园周边环境的综合整治力度。公安、工商、文化、新闻出版、电信等部门要建立联动执法机制和监督机制，加强对新闻出版物、音像制品市场、网吧、游戏厅、录像厅等营业性娱乐场所的监管，对违规经营、无证经营、传播黄赌毒文化产品的违法经营者，要依法从严从重惩处，决不姑息迁就，最大限度地减少引发未成年人违法犯罪的社会诱因。政府要加大投入，多方筹措资金，建立适应青少年活动的场所，以丰富多彩、健康向上的文体活动吸引青少年，促进青少年幸福健康成长。

（五）进一步增强未成年人的自我保护意识和能力。不断增强未成年人的自我保护意识和能力，能弥补社会和家庭保护方面存在的不足，有效规避各种风险和危害。各级政府要加强对未成年人自我保护教育的领导，确定牵头单位，明确各有关部门职责，针对心理健康、防灾知识、交通安全、规避风险、食品卫生安全等未成年人重点保护问题，通过举办自护培训班、心理咨询和疏导、课外实践、广播电视宣传等方式，教育未成年人正确认识社会，拒绝诱惑，远离危害，防范侵害，增强未成年人自我保护的意识和能力。

（六）进一步落实对未成年人的司法保护。要认真贯彻“教育为主、惩罚为辅”的原则和 “教育、感化、挽救”的方针。公安、检察、法院、司法、综治等有关单位要加强联系和沟通，建立必要的工作联系制度，加强对未成年人违法犯罪情况分析和职能协作，研究分析导致未成年人违法犯罪的主客观因素，制定预防未成年人违法犯罪的措施。司法机关要指定专人，按照特殊程序和要求办理未成年人违法犯罪案件。严格执行宽严相济的刑事政策，慎用处罚和强制措施，帮助有劣迹和不良行为的青少年树立正确的世界观、人生观、价值观，促其改正不良行为。继续严厉打击严重侵害未成年人生存权、发展权、受保护权、受教育权等违法犯罪活动。鼓励未成年人以一个小公民的身份，在自身合法权益受到侵害时，敢于依法行使自已的权利，积极寻求法律的帮助和保护。